摘要

10月28日，拜登公布了其新版1.75萬億美元的社會和氣候支出項目，支出規模雖然腰斬，但由于此前民主黨議員的多次發聲，支出規模符合市場預期。對于稅收，由于個別民主黨參議員的反對，拜登政府調整了征稅條款。綜合來看，拜登新框架的總收入超過了總支出。

美國當前存在四大相互糾纏的財政議題，分別是1.2萬億基建法案、1.75萬億支出法案、2022財年預算和解法案與債務上限。美國當前的這四大財政議題分別是兩黨以及黨內各派系的訴求或籌碼，具體法案內容和推進進度并不能獨立看待，需要結合兩黨以及黨內各派系的訴求與籌碼進行綜合分析，僅單獨看待某一個法案的內容和推進進度意義比較有限。而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計劃是這四大財政困局的破局點，民主黨內激進派與溫和派能否就拜登的支出計劃達成妥協是破局的關鍵。若兩派最終達成妥協（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

對于2022財年預算和解法案（關乎政府是否會關門）：大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。民主黨已經啟動了預算和解機制，該機制下參議院民主黨單獨可以通過2022財年預算和解法案，但前提是民主黨保持完全團結，關鍵破局點仍是激進派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計劃達成一致（大概率能夠達成）。預計通過時間在12月3日之前，若不能及時通過，則需要再次通過一項臨時撥款法案，或政府關門，對應的拜登支出計劃也將再次被推遲甚至擱淺。

對于1.75萬億美元的支出計劃（被包括在2022財年預算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進派與溫和派達成妥協，隨預算法案獲國會通過，但具體細節仍存在調整的可能性。民主黨激進派和溫和派立場目前立場非常接近，后續雙方達成妥協的可能性較大，預計大概率在12月初臨時撥款法案到期前達成妥協，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內瑪為代表的溫和派尚未公開表示支持拜登新的支出計劃，該計劃后續存在進一步縮減和細節調整的可能性。

對于1.2萬億美元的傳統基建法案：大概率繼續與拜登支出法案嚴格綁定。由于國會已經將原本于10月31日到期的聯邦常規交通授權資金延長到了12月3日，因此傳統基建法案表決的緊迫性下降，將繼續與拜登支出法案嚴格綁定。

對于債務上限：大概率加入預算和解法案，隨2022財年預算和解法案一起通過。我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入到和解法案，并根據1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規模，最終由民主黨單獨通過。但也存在民主黨拒絕單獨提高債務上限的可能性（雖然較低），此時兩黨將會繼續圍繞著債務上限進行博弈，美國政府債務風險也將有所上升。

目錄

正文

拜登1.75萬億美元支出法案內容

1、支出部分：總支出規模雖然腰斬，但基本符合預期

當地時間10月28日，拜登公布了其新版的1.75萬億美元的社會和氣候支出項目，規模基本符合市場預期。雖然總支出規模較拜登最初提出的3.5萬億美元支出計劃腰斬，但由于此前關鍵參議員曼欽一直主張的支出規模為1.5萬億美元，同時拜登此前也多次表示（或暗示）可以將總支出規模降低至2.3萬億美元或2萬億美元，因此市場也普遍預期最終的支出規模將會大幅縮水，大概率在在1.5萬億美元至2.3萬億美元之間。總支出規模雖然經歷腰斬，但基本符合預期。

與拜登此前公布的計劃相比，在社會支出方面，新方案主要剔除了兩年免費社區大學、教師培訓、每年12周（后降至4周）的帶薪休假、將牙科和視力保健納入醫療保險等項目。主要削減的項目由兒童稅收抵免（由此前延長至2025年縮短至只延長一年）、平價醫療法案稅收抵免、收入人群稅收抵免、平價房、家庭護理等項目。

2、稅收部分：放棄提高企業稅和個人最高邊際稅率

拜登新公布的稅收計劃的總收入規模約2萬億美元，略高于其1.75萬億美元的支出計劃。由于關鍵民主黨參議院西內瑪的反對，拜登新的稅收計劃中放棄了將企業稅率由當前的21%提高到28%（或25%）的計劃，也放棄了提高個人最高邊際稅率的計劃。另一方面，為了彌補收入不足，新增了對股票回購和收入前0.02%的富人的新的附加稅，同時提出要消除對富人的醫療保險漏洞，但民主黨此前也通過各種途徑向外透露過這些新增的稅收計劃，基本也都在預期之內。

拜登新框架能否破解美國當前四大相互糾纏的財政困局

美國當前有四大相互糾纏在一起的財政議題，這四大財政議題分別是：

①約1.2萬億美元的基建法案（其中約5500億美元為新增基建支出）；

②約1.75萬億美元的社會和氣候支出計劃（拜登Build Back Better的新框架）；

③2022財年年度預算和解法案（避免政府關門）；

④債務上限問題。

正如美國國會山的一句諺語所說“Nothing is agreed until everything is agreed upon”（在所有協議都達成前，任何協議都沒有達成）。美國當前的這四大財政議題分別是兩黨以及黨內各派系各自的訴求或籌碼，具體法案內容和推進進度并不能獨立看待，需要結合兩黨以及黨內各派系的訴求與籌碼進行綜合分析，僅單獨看待某一個法案的內容和推進進度意義比較有限。這四大議題中，2022財年年度和解預算法案起到框架作用，而拜登更新的約1.75萬億美元的支出計劃是這四大財政困局的破局點，民主黨內激進派與溫和派能否就拜登的支出計劃達成妥協是破局的關鍵。若兩派最終達成妥協（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

1、2022財年年度預算和解法案：政府是否會關門

從時間維度來看，2022財年預算和解法案（關乎政府是否會關門）大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。

美國一個完整的財政年度從每年的10月1日開始，至次年9月30日結束。在新財年開始之前，國會兩院需要通過新財年的年度預算法案，以為政府提供運作資金。若國會沒有在新財年開始前通過預算法案，則會出現兩種情況，一種是政府因沒有資金支持而直接關門（少數情況），一種是在新財年開始前國會通過臨時撥款法案，為政府提供臨時運作資金，避免政府關門，該期間政府各部門的支出按照上一財年預算法案的撥款進行（只有極少數進行調整）。在臨時撥款期結束之前，要么國會通過新財年的預算法案，要么國會再次通過一個臨時撥款法案，繼續延長對政府的資金支持，若上述兩個法案都未能通過，則政府會因為有沒有資金支持而直接關門。

從21世紀以來美國各財年年度預算法案的通過情況來看：

①極少數：在新財年之前按時順利通過了新財年預算法案；

②極少數：政府直接關門的情況也是極少數情況；

③極少數：新財年沒有預算法案，而是一直依靠臨時撥款法案拖延到下一財年；

④多數情況：國會先通過一項臨時撥款法案，之后再表決通過年度預算法案。

具體到2022財年（2021年10月1日至2022年9月30日），9月30日美國國會通過的臨時撥款法案，將對聯邦政府的撥款延長到了12月3日，屆時會出現三種情況：

①表決通過2022財年預算法案。這種可能性最大，因為參眾兩院民主黨均為多數黨，且已經啟動預算和解機制，避免參議院的冗長辯論，但關鍵點仍是民主黨內部能否就拜登1.75萬億美元支出計劃達成一致；

②再次通過一項臨時撥款法案，延長對政府資金支持。這種情況概率較小；

③政府因沒有運作資金而關門。這種情況概率較小。

從預算法案內容來看，拜登的1.75萬億美元的支出計劃被包括在2022財年預算和解法案，兩者“一榮俱榮，一損俱損”。

“年度預算法案”的名稱具有迷惑性，因為根據美國相關法律，預算法案中必須包含兩部分內容，一部分是真正的對下一財年（2021年10月1日至2022年9月30日）的收支計劃（其中又可以分為法定支出和自由可支配支出，資金比例大約為2:1），另一部分是對未來10年的財政收支計劃，而這就是拜登1.75萬億美元的社會和氣候支出計劃（Build Back Better）所對應的項目，所以拜登的1.75萬億美元的支出計劃和2022財年預算和解法案是“嚴格綁定”的，要么一起通過，政府避免關門，拜登支出計劃順利進行；要么一起受阻，政府面臨關門風險（可以再通過一項臨時撥款法案避免），拜登支出計劃再度推遲甚至擱淺。

從表決流程來看，民主黨內的完全統一是通過預算和解法案的關鍵。

2022財年預算和解法案在眾議院只需要簡單多數就可以通過，在參議院因為已經啟動了預算和解程序，因為也可以以簡單多數通過。但因為無論是在眾議院，還是在參議院，由于民主黨的優勢并不明顯，在眾議院僅領先10人，在參議院人數則與共和黨一樣（由于參議長哈里斯可以在雙方等票是進行投票，因為民主黨在參議院是51:50），尤其是在參議院，民主黨和共和黨人數一樣且共和黨全黨反對拜登支出計劃的情況下，意味著每個民主黨參議員都有一票否決權，所以民主黨在通過預算和解法案時必須要實現黨內的完全統一。但由于此前民主黨內部激進派與溫和派圍繞著拜登支出計劃的分歧較大，民主黨內部尚未實現統一，這也是各項法案一拖再拖的根本原因。目前兩派分歧已經很小，最終大概率能夠就拜登1.75萬億美元的支出計劃達成一致。

2、約1.2萬億傳統基建法案：民主黨溫和派的訴求，激進派的籌碼

約1.2萬億美元傳統基建法案（其中約5500億美元為新增支出），也與拜登1.75萬億美元的支出計劃深度綁定，是民主黨內溫和派與共和黨達成妥協的結果，是民主黨溫和派的訴求，同時也是民主黨激進派要挾溫和派的籌碼，聲稱若溫和派不支持拜登1.75萬億美元支出計劃，那么激進派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統基建法案。該法案此前已經被參議院通過，眾議院原本計劃在9月底對該進行表決，但因為民主黨內激進派對溫和派的要挾，對該法案的表決也被推遲。眾議院議長佩洛西原本希望能夠在10月28日再次對該法案的表決，但由于民主黨內激進派的反對而再次推遲。

3、債務上限：民主黨與共和黨對立的焦點

對于債務上限，我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入2022財年預算和解法案，并根據拜登1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規模，最終由民主黨單獨通過。共和黨此前同意將債務上限暫停至12月，暫停時限與臨時撥款法案到期時間一致，仍希望12月時民主黨能將其加入到調解法案中。但對民主黨來說，將解決債務上限問題加入預算調解程序是“次優”選擇，原因在于：一是預算調解程序僅能上調債務上限，而不能暫停債務上限，而暫停債務上限才是民主黨的最理想方案；二是預算調解程序可由在參議院擁有50個席位的民主黨單獨通過，意味著由此帶來的風險也將由民主黨單獨承擔，在中期選舉前損耗民主黨的政治資本。因此，共和黨此舉是“以退為進”，逼迫民主黨采取預算調解程序這一“次優”方案，因此債務上限也將大概率與2022財年預算和解法案深度綁定。

4、拜登1.75萬億美元支出法案：美國財政困局的破局點

拜登1.75萬億美元支出是包含在2022財年預算和解法案中，“一榮俱榮，一損俱損”，同時拜登支出法案也是當前民主黨內部激進派與溫和派的主要分歧點所在，因而也是美國當前四大財政困局的關鍵破局點，破局的關鍵在于民主黨內激進派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達成一致。目前兩派分歧已經極大縮小，若最終達成妥協（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

民主黨內溫和派和激進派的分歧點、訴求和籌碼：約1.2萬億美元的基建計劃是民主黨溫和派的主要訴求，但同時部分溫和派議員（如關鍵參議員曼欽、西內瑪）反對拜登過高的支出計劃和部分稅收計劃。曼欽此前表示其支持最高1.5萬億美元的支出計劃，西內瑪明確表示反對提高企業稅和個人最高邊際稅率。拜登的支出計劃是民主黨激進派的訴求，所以雖然參議院已經通過溫和派支持的1.2萬億美元基建計劃，但在眾議院的民主黨激進派議員表示，若溫和派不支持拜登的支出計劃，那么激進派也將不會在眾議院支持1.2萬億美元傳統基建法案。

兩派最終妥協的結果是拜登將支出計劃削減至1.75萬億美元，但仍高于曼欽主張的1.5萬億美元（雖然CNN曾報道稱曼欽私下表示其最高支持上限為1.75萬億美元，但曼欽本人沒有公開承認該言論），滿足了另一位關鍵民主黨參議員西內瑪的要求，西內瑪表示拜登新框架與自己的設想已“非常接近”。但因為目前拜登政府尚未給出1.75萬億美元支出計劃的法律文本和具體細節（目前只給了大框架），因此曼欽和西內瑪都尚未公開表示支持該計劃，民主黨溫和派與激進派尚未達成協議。

由于無法保證全部的50名民主黨參議員（包括曼欽和西內瑪）都支持拜登的1.75萬億美元的支出計劃，民主黨激進派也反對在10月28日對溫和派主張的1.2萬億美元的基建法案進行投票，眾議院對基建法案的投票也再度被推遲。

5、美國當前四大財政困局后續將如何演繹

拜登支出法案美國當前四大財政困局的關鍵破局點，破局的關鍵在于民主黨內激進派和溫和派能否就拜登1.75萬億美元支出法案達成一致。若兩派最終達成妥協（大概率事件），則美國當前財政的四大困局都將大概率得到解決，拜登各項支出計劃得以順利推進，為民主黨明年中期選舉加分。

①對于2022財年預算和解法案（政府是否會關門）：大概率在12月3日臨時撥款法案到期前通過，避免政府關門。民主黨已經啟動了預算和解機制，該機制下參議院不需要共和黨支持，民主黨單獨就可以通過法案，但前提是民主黨內保持完全的團結，關鍵破局點仍是激進派與溫和派能否就1.75萬億美元支出計劃達成一致。預計通過時間在12月初臨時撥款法案到期之前，若不能按時通過，則需要再次通過一項臨時撥款法案，或政府關門，對應的拜登支出計劃也將再次被推遲或擱淺。

②對于1.75萬億美元的支出計劃（被包括在2022財年預算和解法案）：大概率在12月3日之前民主黨激進派與溫和派達成妥協，隨預算法案獲國會通過，但具體細節仍存在調整的可能性。民主黨激進派和溫和派立場目前立場非常接近，后續雙方達成妥協的可能性較大，預計大概率在12月初臨時撥款法案到期前達成妥協，并由眾參兩院依次通過。但由于以曼欽和西內瑪為代表的的溫和派尚未公開表示支持，并不能排除后續進一步縮減和細節調整的可能性。

③對于1.2萬億美元的傳統基建法案：大概率繼續與拜登支出法案嚴格綁定。目前由于拜登政府尚未給出支出計劃的法律文本和具體細節（目前只給了大框架），因此溫和派曼欽和西內瑪都尚未公開表示支持該計劃，而激進派也因此反對在眾議院對基建法案進行投票。同時由于國會已經將原本于10月31日到期的聯邦常規交通授權資金延長到了12月3日，因此傳統基建法案表決的緊迫性下降，將繼續與拜登支出法案嚴格綁定。

④對于債務上限：大概率加入預算和解法案，隨2022財年預算和解法案一起通過。我們認為美國政府債務違約的可能性極低，最有可能的解決方式是民主黨將債務上限問題加入到調解法案，并根據1.75萬億美元的支出計劃確定債務上限規模，最終由民主黨單獨通過。通過時間與2022財年預算和解法案一致。但同時也存在民主黨拒絕單獨提高債務上限的可能性（雖然較低），即拒絕把提高債務上限加入到和解法案的可能性，此時兩黨將會繼續圍繞著債務上限進行博弈，美國政府債務風險也將有所上升。

本文作者：董琦、郭新宇，來源：國君宏觀研究，原文標題：《【國君宏觀】拜登新框架能否破解美國當前四大糾纏的財政困局——全球博弈系列之五（20211030）》

　　 原標題：拜登新框架能否破解美國當前四大糾纏的財政困局？