文件提出“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的20字原則。具體而言，“全國統籌、黨政同責、鼓勵率先達峰”，明確將碳中和的實現作為地方政府可量化的責任目標；“節約優先”明確碳達峰的首位是節約資源，降低單位產出能耗和碳排放；“雙輪驅動”即政府和市場兩手發力；“防范風險”考慮到了今年全球能源危機，以及前期部分區域限電的情況。

文件明確指出“有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳”。目標方面，特別值得注意的是2060年非化石能源消費比重達到80%的目標。意見分別提出了2025年、2030年和2060年三階段的具體目標。

其中，2025年目標與“十四五規劃”保持一致；2030年實現目標與中國在2020年底氣候雄心峰會上提出的目標一致；文件新提出了2060年目標，即“能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現”。

為了實現碳中和的目標，意見從社會發展規劃、產業結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉建設、重大科技攻關、碳匯能力、對外開放、法律體系和統計監測、政策機制、組織實施11個方面提出了具體的目標和實施舉措。

對于高耗能行業的達峰，文件態度比較明確和堅決，對行業的圈定也比較清晰。文件指出“制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業和領域碳達峰實施方案。以節能降碳為導向，修訂產業結構調整指導目錄”。文件指出“堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展。新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目嚴格落實產能等量或減量置換，出臺煤電、石化、煤化工等產能控制政策。未納入國家有關領域產業規劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目。合理控制煤制油氣產能規模。提升高耗能高排放項目能耗準入標準。加強產能過剩分析預警和窗口指導”；以及“對能耗強度下降目標完成形勢嚴峻的地區實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代”。

今年煤炭保供是一個短期主線索，10月8日國務院常務會議要求“推動具備增產潛力的煤礦盡快釋放產能”、“主要產煤省和重點煤企要按要求落實增產增供任務”。但對于中期，政策規劃依然方向明確。文件指出“嚴格控制化石能源消費。加快煤炭減量步伐，‘十四五’時期嚴控煤炭消費增長，‘十五五’時期逐步減少”。“統籌煤電發展和保供調峰，嚴控煤電裝機規模，加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造。逐步減少直至禁止煤炭散燒。加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規油氣資源規模化開發。”

新能源方面的表述無疑是這份頂層設計最重要的環節，從文件涉及的點來看，主要包括：

（1）實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。堅持集中式與分布式并舉，優先推動風能、太陽能就地就近開發利用。因地制宜開發水能。積極安全有序發展核電。合理利用生物質能。加快推進抽水蓄能和新型儲能規模化應用。統籌推進氫能“制儲輸用”全鏈條發展。

（2）構建以新能源為主體的新型電力系統，提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。

（3）推進電網體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配電網、微電網和分布式電源的市場主體地位。加快形成以儲能和調峰能力為基礎支撐的新增電力裝機發展機制。

（4）從有利于節能的角度深化電價改革，理順輸配電價結構，全面放開競爭性環節電價。推進煤炭、油氣等市場化改革，加快完善能源統一市場。

另一個打開想象空間的關注點在建筑用能結構上，文件指出要深化可再生能源建筑應用，加快推動建筑用能電氣化和低碳化。開展建筑屋頂光伏行動，大幅提高建筑采暖、生活熱水、炊事等電氣化普及率。在北方城鎮加快推進熱電聯產集中供暖，加快工業余熱供暖規模化發展，積極穩妥推進核電余熱供暖，因地制宜推進熱泵、燃氣、生物質能、地熱能等清潔低碳供暖。

在基礎研究和前沿技術領域，文件做了詳細的指引：開展低碳零碳負碳和儲能新材料、新技術、新裝備攻關。加強氣候變化成因及影響、生態系統碳匯等基礎理論和方法研究。推進高效率太陽能電池、可再生能源制氫、可控核聚變、零碳工業流程再造等低碳前沿技術攻關。培育一批節能降碳和新能源技術產品研發國家重點實驗室、國家技術創新中心、重大科技創新平臺。深入研究支撐風電、太陽能發電大規模友好并網的智能電網技術。加強電化學、壓縮空氣等新型儲能技術攻關、示范和產業化應用。加強氫能生產、儲存、應用關鍵技術研發、示范和規模化應用。推廣園區能源梯級利用等節能低碳技術。推動氣凝膠等新型材料研發應用。推進規模化碳捕集利用與封存技術研發、示范和產業化應用。

未來碳達峰和碳中和的推進需要一套標準化的計量體系，以及在計量完善的基礎上逐步形成的排放權交易市場（類似于科斯定理）。在這一點上，文件指出 “加快完善地區、行業、企業、產品等碳排放核查核算報告標準，建立統一規范的碳核算體系。制定重點行業和產品溫室氣體排放標準”，以及“加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理”。

未來碳達峰和碳中和所帶動的投資規模無疑是巨大的，如何引導相關投資的推進是一個重要問題。文件也給了相對明確的指引，我們理解是發揮政府和國企的引導作用，推動社會資本參與，文件指出“完善投資政策。充分發揮政府投資引導作用，構建與碳達峰、碳中和相適應的投融資體系”，“完善支持社會資本參與政策，激發市場主體綠色低碳投資活力。國有企業要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負碳技術研發應用”。

此外，投資需要財政和金融支持，文件所指出的方向包括政府采購（完善政府綠色采購標準，加大綠色低碳產品采購力度）、稅收（研究碳減排相關稅收政策）、銀行信貸支持（引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金），以及開發性金融機構的支持（鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化法治化原則為實現碳達峰、碳中和提供長期穩定融資支持）。

對于明年來說，連續支撐經濟兩年之久的強出口放緩趨勢之下，經濟穩增長需要更加積極的財政政策應對。我們此前判斷，在總量積極的背景下明年“財政節奏前置”是大概率事件，而在具體財政投向上，碳中和相關綠色低碳項目投資可能是積極財政的一個結構性方向，這與意見提出發揮政府和國企在碳中和投資上的引導作用的政策方向也是一致的。

本文作者：王丹，來源：廣發證券(ID:glmacro)，原文標題：《碳中和頂層設計：原則、目標和措施》

　　 原標題：“雙碳”頂層設計出爐，有哪些要點？